繼2018年創(chuàng)歷史新高后,今年全國土地出讓收入仍然有望成為增收之年,對(duì)地方而言,這將有助于緩解地方財(cái)政壓力。
土地收入有望再創(chuàng)新高
從2019年4月開始,財(cái)政部每月公布的財(cái)政收支情況中,不再披露國有土地使用權(quán)出讓收入的具體金額,但會(huì)發(fā)布同比變動(dòng)情況。從過去數(shù)月數(shù)據(jù)看,土地出讓收入在經(jīng)歷年初的下降后,在7月份實(shí)現(xiàn)同比增長(zhǎng),此后呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
財(cái)政部發(fā)布的《2019年10月財(cái)政收支情況》顯示,今年前10個(gè)月,全國土地出讓收入同比增長(zhǎng)6.9%。去年同期這一數(shù)據(jù)為47519億元,2019年前10個(gè)月土地出讓數(shù)據(jù)約為50797.7億元。
自上世紀(jì)80年代末中國開始逐步有償出讓建設(shè)用地后,除了少數(shù)年份外,全國土地出讓收入逐步上漲。1995年僅約400億元,到2018年已漲至65096億元,創(chuàng)下歷史新高。
今年年初,土地市場(chǎng)曾一度低迷,此后在樓市小陽春帶動(dòng)下逐漸升溫。中原地產(chǎn)研究中心數(shù)據(jù)顯示,截至11月底,全國一二線城市合計(jì)賣地金額高達(dá)3萬億元,2018年同期為2.498萬億元,同比上漲幅度達(dá)21%。其中出現(xiàn)了13個(gè)賣地收入超千億元的城市,刷新同期紀(jì)錄。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉認(rèn)為,全國土地市場(chǎng)二季度明顯沖高,但在三季度隨著各種政策的影響有所退燒,不過整體依然高位運(yùn)行;一二線城市的土地成交熱有所降低,但部分企業(yè)依然在積極拿地。
考慮到2019年還有兩個(gè)月未統(tǒng)計(jì)在內(nèi),如果按照目前態(tài)勢(shì),2019年全國土地出讓收入有望逼近7萬億元,再度創(chuàng)下歷史新高。
具體到城市而言,也可以看出當(dāng)今土地市場(chǎng)的熱點(diǎn):一二線城市趨熱,三四線城市趨冷。據(jù)中原地產(chǎn)統(tǒng)計(jì),截至11月底,今年土地出讓收入超過1000億元城市已達(dá)到13個(gè),其中杭州以2538億元居首。
張大偉認(rèn)為,未來土地市場(chǎng)走勢(shì)出現(xiàn)分化,對(duì)優(yōu)質(zhì)城市優(yōu)質(zhì)土地的爭(zhēng)搶依然激烈。雖然一二線城市調(diào)控政策嚴(yán)格,但對(duì)于房企來說,為了加大銷售額,依然會(huì)集中拿地。
與此同時(shí),隨著前期市場(chǎng)購買力透支、疊加棚改貨幣化安置政策的漸次退出,三四線城市土地市場(chǎng)逐漸降溫,房企在三四線城市拿地更加謹(jǐn)慎。這種情況下,房地產(chǎn)企業(yè)把更多資金投入到一二線城市,也是出現(xiàn)一二線土地市場(chǎng)升溫的主要原因。
此前自然資源部數(shù)據(jù)顯示,今年1~8月三線城市房地產(chǎn)用地供應(yīng)同比減少9.0%,住宅用地供應(yīng)同比減少13.6%。
“當(dāng)前三四線城市住宅交易市場(chǎng)降溫,重新面臨去庫存的壓力,這會(huì)打擊房企補(bǔ)充宅地的積極性;同時(shí)也影響了房企的資金回籠和繼續(xù)購地?!币拙友芯吭褐菐熘行难芯靠偙O(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)稱。
影響地方財(cái)力
土地出讓金的歷史要追溯到上世紀(jì)80年代末期。1987年12月1日,深圳進(jìn)行了新中國成立后第一場(chǎng)土地拍賣會(huì),為國有建設(shè)用地有償出讓開了先河,土地終于開始作為一種商品進(jìn)入市場(chǎng)。
而全國逐步推廣則是始于1989年。當(dāng)時(shí)政策規(guī)定,在進(jìn)行必要扣除后,中央與地方以4:6分成。但由于無法核實(shí)土地的開發(fā)成本,中央所得很少。從1994年至今,土地出讓金不再上繳中央財(cái)政,扣除相關(guān)稅費(fèi)外,基本全部留歸地方。
考慮到1994年我國開始推行分稅制,地方財(cái)政與中央財(cái)政分成比例調(diào)整,當(dāng)時(shí)地方財(cái)力實(shí)際上受到一定擠壓,而支出壓力開始加大,彼時(shí)將土地出讓收入劃歸地方也應(yīng)是權(quán)衡之計(jì)。
隨著近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展,土地出讓收入也逐漸水漲船高,實(shí)踐過程中逐漸演變成地方的第二財(cái)政。
第一財(cái)經(jīng)根據(jù)公開數(shù)據(jù)整理推算,自2010年至2019年(前10個(gè)月)大約十年間,全國土地出讓總收入已超過41萬億元,年均超過4萬億元。
近些年來,土地收入在地方政府財(cái)力中占了較大比例,一些城市甚至超過50%,如果加上其他相關(guān)收入,這個(gè)比例可能會(huì)更高。土地出讓收入對(duì)于一些地方政府的重要性可見一斑。
如果將全國土地出讓收入與地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入比較可發(fā)現(xiàn),近十年來這一比例基本在40%~70%之間浮動(dòng),如最低的2015年是39.2%,2010年最高達(dá)71.68%。
就具體城市而言,一些數(shù)據(jù)可以提供較為直觀的感受。例如,鄭州2018年一般公共預(yù)算收入為1152億元, 2019年前11月土地出讓收入已經(jīng)多達(dá)1047億元;再如南京,2018年一般公共預(yù)算收入為1470億元,2019年前11個(gè)月土地出讓收入約為1412億元。
正是由于土地財(cái)政問題的存在,一旦該項(xiàng)收入出現(xiàn)較大下滑,一些地方政府的財(cái)力也會(huì)受到較大影響。
穆迪助理副總裁袁人杰表示,中國在2012年和2015年經(jīng)歷了兩次周期性的房地產(chǎn)市場(chǎng)下行,土地出讓金收入分別同比下降約14%和21%。因此,地方政府的或有負(fù)債(contingent liability)和債務(wù)負(fù)擔(dān)顯著增加。在上一個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行周期中 (2015年),中央政府推出了大規(guī)模地方政府債務(wù)置換計(jì)劃以重組地方政府債務(wù)。
“基礎(chǔ)設(shè)施支出將是受影響最大的領(lǐng)域之一。因?yàn)椋^去約三分之一的土地出讓金收入用于地方基礎(chǔ)設(shè)施投資。這可能導(dǎo)致地方政府像過去一樣,更多地依賴平臺(tái)公司為資本支出提供資金。”袁人杰稱。
他表示,未來 12 個(gè)月全國土地出讓金收入增長(zhǎng)企穩(wěn)或小幅回升,但如果土地市場(chǎng)進(jìn)一步下行,將給地方政府帶來挑戰(zhàn),尤其是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩以及大規(guī)模減稅的情況下。